საჯარო მმართველობის რეფორმა – ევროკავშირში გაწევრების არსებითი ნაწილი

2025 წლის 18 ნოემბერს, ქ. თბილისში, გაიმართა კვლევის პრეზენტაცია, რომელიც შეეხო 2024-2025 წლებში „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში შესული ცვლილებების შესაბამისობას საჯარო მმართველობის რეფორმის მიზნებსა და ევროკავშირში გაწევრების კრიტერიუმებთან. პრეზენტაციის ღონისძიება გახსნა ფრიდრიხ ებერტის ფონდის სამხრეთ კავკასიის წარმომადგენლობის დირექტორმა მარსელ როთინგმა. კვლევა წარადგინა ავტორმა ეკატერინე ქარდავამ. ღონისძიებას ესწრებოდნენ სხვადასხვა ორგანიზაციის წარმომადგენლები, საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლებული მოხელეები, იურისტები, ჟურნალისტები და სხვა.
საჯარო მმართველობის რეფორმა განსაკუთრებული ნაწილი იყო და არის ევროპული ინტეგრაციისა და ევროკავშირში გაწევრების პროცესისა. საჯარო სამსახურის ფუნქციონირების სტანდარტები და ამ მიმართულებით რეკომენდაციები მუდმივად ფიგურირებდა სხვადახვა ოფიციალურ დოკუმენტებში: უვიზო რეჟიმის მიღების მიზნით ვიზის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა (VLAP), ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ევროკომისიის ყოველწლიური ანგარიშები, ევროკავშირის გაფართოების პაკეტები და სხვა. საქართველომ აიღო ვალდებულებები ამ ნაწილში და განახორციელა კიდეც დიდი ცვლილება 2015 წელს. ამ პროცესს წინ უძღვოდა, 2014 წელს საჯარო სამსახურის რეფორმის კონცეფციის დამტკიცება საქართველოს მთავრობის 627-ე დადგენილებით. ამ კონცეფციაში გაიწერა:
· „საჯარო სამსახურის რეფორმა აქტუალურია იმდენად, რამდენადაც წინა მოწვევის პარლამენტში [2012 წლამდე პარლამენტში] შესული კანონპროექტი უარს ამბობს პროფესიულ საჯარო მოხელის ინსტიტუტზე და სამოხელეო სამართლებრივი ურთიერთობა გადაჰყავს სახელშეკრულებო ურთიერთობაზე, კერძო სექტორის მსგავსად. საკითხის თაობაზე დებატებმა კონტრწინადადებები წარმოშვა, რომლებიც საჯარო სამსახურის „კლასიკური“ მოდელებიდან მომდინარეობდა. დისკუსიებმა საზოგადოებაში გარკვეული მოლოდინები შექმნა, რასაც საბოლოოდ იმედგაცრუება მოჰყვა, რადგან განხილვების შემდეგ არ განხორციელდა ადმინისტრაციული, პროცედურული და საკანონმდებლო ქმედებები“.
· შედეგად, 2015 წლის ახალმა კანონმა „საჯარო სამსახურის შესახებ“:
· ჩამოაყალიბა ერთიანი სისტემა სამოხელეო თანამდებობებისა მთელს საქართველოში ცენტრალურ და მუნიციპალურ დონეებზე – 4 რანგი და 9 იერარქიული პოზიცია;
· საჯარო მოხელე აქცია საჯარო მმართველობის ცენტრალურ და მუდმივ სუბიექტად;
· აღმოფხვრა რეორგანიზაციის შედეგად მოხელეთა გათავისუფლების ნეგატიური წარსული პრაქტიკა; პოლიტიკოსთა მხრიდან საჯარო სამსახურების სუბიექტური დაკომპლექტების შესაძლებლობები შემცირდა, პირადი განცხადებითა და ხელოვნური (თვალთმაქცური) რეორგანიზაციით იძულებითი გათავისუფლებების შესაძლებლობა კანონითვე შეიკვეცა/შემცირდა. მოხელე გარანტირებულად მუდმივ დასაქმებულად აქცია და მისი გათავისუფლება რთულ პროცედურებს დაუქვემდებარა;
· პოლიტიკურად აფილირებული საჯარო თანამდებობები და პოლიტიკურ პირებთან სუბიექტურად დაკავშირებული და არამუდმივი ფუნქციური პოზიციები გადაყვანა სახელშეკრულებო ფორმატში (ადმინისტრაციული ხელშეკრულება; შრომითი ხელშეკრულება); ხოლო აპოლიტიკური, საჯარო სამსახურისთვის მუდმივად, ფიქსირებულად, არსებითად საჭირო პროფესიული სამოხელეო თანამდებობები უვადო დასაქმების იმპერატიული ნორმებით გაამყარა.
· დაამკვიდრა დახურული კონკურსის სისტემა, რათა საჯარო მოხელის მაღალ თანამდებობებზე დამსახურებაზე დაფუძნებით დანიშნულიყო საჯარო სამსახურშივე პროფესიული განვითარებისა და სათანადო გამოცდილების მქონე პირი (კარიერული წესით).
· გააძლიერა საჯარო სამსახურის ბიუროს ფუნქციური მდგრადობა და გაზარდა დამოუკიდებლობა;
· შეიქმნა მოხელეთა მობილობისა და რეზერვის ინსტიტუტები იმ მიზნით, რომ გამოცდილი კადრი არ გასულიყო საჯარო მმართველობის სივრციდან, შენარჩუნებულიყო ინსტიტუციური მეხსიერება და პროფესიონალიზმი;
· დაწესდა მოხელის დამცავი წესები მოხელის უკანონო გათავისუფლებისთვის პასუხისმგებლობის ფორმების, ზომებისა და ფინანსური კომპენსაციის ოდენობის განსაზღვრით.
· ჩამოყალიბდა საჯარო სამსახურში ადამიანური რესურსების მართვის ერთიანი ელექტრონული სისტემა – მთელ საქართველოში საჯარო სამსახურის ერთიანობის უზრუნველყოფის, პროცესების მონიტორინგის, მონაცემთა ხედვის, მოქნილობისა და გაუმჯობესების ღონისძიებების განხორციელებისა და საჯარო სამსახურში მიმდინარე პროცესების ანალიზის მიზნით;
· საკანონმდებლო დონეზე განისაზღვრა მოხელის მუდმივი პროფესიული განვითარების ვალდებულება.
· სხვა.
შედეგად, ევროკავშირის ყოველწლიურ ანგარიშებში (2014-2024 წწ.) მკაფიოდ აღნიშნულია საქართველოს წინსვლისა და დადებითი განვითარების ფაქტები, მზარდი ინდექსები საჯარო მმართველობისა და კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში. იმავდროულად, ევროკავშირი რეკომენდაციებით მიმართავდა საქართველოს ხელისუფლებას გაუმჯობესების ღონისძიებების განხორციელებისა და არსებული პრობლემების დაძლევის მიზნით. ასეთი ფორმატის ურთიერთობები, უწყვეტად გრძელდებოდა 2014 წლიდან, 10 წლის მანძილზე.
თუმცა, 2024 წლის დეკემბრიდან განხორციელდა საკანონმდებლო ცვლილებები „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში, რომელმაც, შეცვალა ის, რაშიც საქართველომ და ევროკავშირმა ჩადეს დიდი ინვესტიცია – 10 წლის შრომა, დრო, ენერგია, რესურსი, ფინანსები, ძალისხმევა.
ცვლილებები შეეხო ისეთ ასპექტებს, რომელსაც კარგი საერთაშორისო შეფასებები ჰქონდა:
· 2025 წლის 1 აპრილიდან გაუქმდა სსიპ საჯარო სამსახურის ბიურო.
· შეიცვალა საჯარო სამსახურის არქიტექტურა – სამოხელეო თანამდებობათა კარიერულ განვითარებაზე დაფუძნებული მიდგომებით მოწესრიგებული სისტემურ-სტრუქტურული ორგანიზების ფორმა. ამიერიდან, ფაქტიურად, არ არსებობს საჯარო მოხელის მაღალი მმართველობითი და საშუალო მმართველობითი (ნაწილობრივ) თანამდებობები. საჯარო მოხელის I რანგისა და II რანგის თანამდებობები (საჯარო დაწესებულების პირველადი სტრუქტურული ერთეულის ხელმძღვანელი და მისი მოადგილე) მიაკუთვნეს ადმინისტრაციული ხელშეკრულებით დასაქმებული პირის კატეგორიას (გადაიყვანეს სახელშეკრულებო სტატუსზე). საჯარო მოხელე, ძირითადად, დარჩა უფროსი სპეციალისტისა (III რანგის) და უმცროსი სპეციალისტის (IV რანგის) დონეზე. ცვლილება თანაბარი პრაქტიკით ვერ განხორციელდა ცენტრალურ და ადგილობრივ/მუნიციპალურ დონეებზე.
· რამდენადაც, 2024 წლის ცვლილების შედეგად, საქართველოს ცენტრალურ საჯარო სამსახურებში უკვე არ არსებობს მაღალი თანამდებობის საჯარო მოხელე, უცნობია, როგორ უნდა შესრულდეს ასოცირების შეთანხმება, რამეთუ ასოცირების შეთანხმებით, იმპერატიულად განსაზღვრულია ევროკავშირსა და საქართველოს შორის დიალოგისა და გადაწყვეტილებების მიღების ისეთი ფორმატები, სადაც უნდა მონაწილეობდნენ მაღალი თანამდებობის საჯარო მოხელეები (მუხლი 407.2.).
· 2015 წლიდან რეორგანიზაციის, ლიკვიდაციისა და შერწყმის შედეგად უკანონოდ გათავისუფლებული მოხელეების მიმართ თანასწორად/თანაბრად მოქმედებდა სოციალური დაცვის სტანდარტი – სამსახურში აღდგენა ან აღდგენის შეუძლებლობისას – ზიანის ანაზღაურება/ფულადი კომპენსაცია. ცვლილების შედეგად, შემცირდა სტანდარტი და გაუარესდა პირობები რეორგანიზაციის შედეგად უკანონო გათავისუფლებული მოხელეების მიმართ. ისინი არც სამსახურში აღდგენას ექვემდებარებიან და არც იმ ოდენობის ფულად კომპენსაციას იღებენ, როგორადაც ეს ხორციელდება ლიკვიდაციის/შერწყმის შედეგად უკანონო გათავისუფლებული მოხელეების მიმართ. მასიური რეორგანიზაციის შედეგად მოხელეები დარჩნენ უმუშევარი და, იმავდროულად, – უკანონო გათავისუფლების შედეგების ახლებური მოწესრიგების შემცირებული სოციალური სტანდარტის პირობებში.
· მოხელის გათავისუფლების ნაწილში ცვლილება, სასამართლო პრაქტიკაზე ზეგავლენის მატარებელია. 2015 წლის კანონის საფუძველზე დამკვიდრებული ჯანსაღი სასამართლო პრაქტიკა უარესდება კანონისმიერი იმპერატივის გამო, რამეთუ, სასამართლოს გადაწყვეტილება უკანონო გათავისუფლების თაობაზე, ვერ მოიტანს მოხელის სამსახურში აღდგენის შედეგს.
· საჯარო მოხელეთა სწავლებისა და ტრენინგების უწყვეტი პროცესი, რომელიც საკანონმდებლო ვალდებულებით იყო გამყარებული და რომელშიც საჯარო დაწესებულებათა თხოვნითა და მათთან თანამშრომლობით, ჩაიდო ევროკავშირისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების ფინანსური და ადამიანური რესურსი, დღეს, მასიური რეორგანიზაციების შედეგად გაედინა საჯარო სამსახურების ინსტიტუციური მეხსიერებიდან.
საკანონმდებლო ცვლილებების განმარტებით ბარათებში არ არის ახსნილი, რატომ შეიცვალა ის პრინციპები, დებულებები და მიდგომები, რაც დამკვიდრდა და სრულდებოდა 2014 წლიდან 2024 წლის დეკემბრამდე, კერძოდ, 2014 წლის საჯარო მართველობის რეფორმის კონცეფციის, 2015 წლის „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის, ამ კანონის შესასრულებლად მიღებული ათობით კანონქვემდებარე აქტის, სსიპ საჯარო სამსახურის ბიუროს გასაძლიერებლად განხორციელებული პროგრამებისა და ღონისძიებების, 2023 წლის საჯარო სამსახურის რეფორმის სტრატეგიის, ევროკავშირის დადებითი შეფასებებისა და რეკომენდაციების (ასოცირების შეთანხმება, ვიზის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა (VLAP) და ევროკავშირის გაფართოების 2023-2024 წლების პაკეტები) ფარგლებში.
საჯარო სამსახურისა და საჯარო მმართველობის გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება, პროფესიონალიზმი, პოლიტიკური ზეგავლენისგან გათავისუფლება, საჯარო მოხელეთა დასაქმების ღირსეული პირობები, დამსახურებაზე დაფუძნებული კარიერა და სოციალური სტაბილურობა ქვეყნის დემოკრატიული განვითარების საწინდარია, რაც, იმავდროულად, წარმოადგენს საქართველოს ევროკავშირში გაწევრების ფუნდამენტებში შემავალ კრიტერიუმებს.
2025 წლის გაფართოების პაკეტის ფარგლებში, ევროკომისიამ შემდეგნაირად შეაფასა საქართველო:
· საქართველო საჯარო მმართველობის რეფორმის (PAR) ნაწილში იმყოფება მომზადების გარკვეულ დონესა და ზომიერ დონეს შორის. ანგარიშვალდებულების პერიოდში [2024 წელს] პროგრესის ნაცვლად უკუსვლა შეიმჩნეოდა. PAR-ის წინა ჩარჩო მნიშვნელოვნად იქნა შესუსტებული ინსტიტუციური ცვლილებებითა და კანონის იმგვარი ცვლილებებით, რომლებიც უკან აბრუნებს საჯარო სამსახურის სამართლებრივ დაცვას და ასუსტებს გარანტიებს დამსახურებაზე დაფუძნებული და მოჭარბებული პოლიტიკური ზეწოლისგან თავისუფალი საჯარო სამსახურისთვის… ევროკომისიის შარშანდელი რეკომენდაციები არ შესრულებულა და, შესაბამისად, კვლავ ძალაში რჩება. მომდევნო წელს, საქართველომ განსაკუთრებით უნდა: ა) ხელახლა მოაწესრიგოს საჯარო მმართველობის რეფორმის დღის წესრიგი ევროპის საჯარო ადმინისტრაციის პრინციპებთან და სტანდარტებთან შესაბამისობაში და უზრუნველყოს გახსნილი, მონაწილეობითი და მტკიცებულებებზე დაფუძნებული პროცესი საჯარო პოლიტიკის შემუშავების, მონიტორინგისა და შეფასებისათვის; ბ)აღმოფხვრას საჯარო სამსახურის სამართლებრივი დაცვის უკუსვლა, ხელახლა შემოიღოს სათანადო გარანტიები და დაცვა გადაჭარბებული პოლიტიკური და სხვა სახის ჩარევისგან; გ) უზრუნველყოს საჯარო ინფორმაციაზე წვდომის უფლება, მათ შორის საკანონმდებლო და ინსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერებით, და კვლავ ჩაერთოს „ღია მმართველობის პარტნიორობის“ (Open Government Partnership) პროცესში.
/მასალა მოამზადა ასოციაციამ „შეკი“ (შრომისა და ევროპული კვლევების ინსტიტუტი) ფრიდრიხ ებერტის ფონდის საქართველოს წარმომადგენლობის პროექტის ფარგლებში „ევროპული ინტეგრაციის დაიჯესტი“/
გამოყენებული წყაროები:
· https://matsne.gov.ge/document/view/2582658?publication=0
· https://matsne.gov.ge/document/view/3031098?publication=68
· https://matsne.gov.ge/document/view/2496959?publication=0
· https://mfa.gov.ge/european-union
· https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014SC0072
· https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/1_en_jswd_georgia.pdf
· https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/association_implementation_report_on_georgia.pdf
· https://www.eeas.europa.eu/eeas/2021-association-implementation-report-georgia_en
· https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11784-2022-INIT/en/pdf?fbclid=IwAR0Rvoq7lQj8YL3-PMfjjOdai5oz2unGKvAOT89IH9gsbL2qq-lslAq-HRo
· https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/388e01b7-e283-4bc9-9d0a-5600ea49eda9_en?filename=SWD_2023_697%20Georgia%20report.pdf
· https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/7b6ed47c-ecde-41a2-99ea-41683dc2d1bd_en?filename=Georgia%20Report%202024.pdf
· https://matsne.gov.ge/document/view/5723982?publication=0
· https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/b3089ad4-26be-4c6a-84cc-b9d680fe0a48_en?filename=georgia-report-2025.pdf
· ქარდავა ე., კვლევა: „საჯარო მმართველობის ცვლილებები საქართველოში 2024-2025, FES